20 out
O contingenciamento de recursos para a educação e a apresentação de propostas, tais como o Future-se, estão intimamente relacionadas ao Orçamento Público Federal. No entanto, dada a complexidade desse tema, ele é frequentemente ignorado quando se discute educação pública. Analisaremos agora o que ele é e como ele funciona, estabelecendo sua relação com a situação da educação no Brasil.
Parte I – Entendendo o Orçamento Público Federal
O que é o Orçamento Público?
É a ferramenta utilizada pelo Governo Federal para planejar a utilização do dinheiro arrecadado com os tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria etc.). Além disso, nele estão especificadas as principais fontes de receitas, os financiamentos e as categorias de despesas mais relevantes.
Esse planejamento é fundamental para que o Governo Federal ofereça adequadamente os serviços públicos. Além disso, ele auxilia na manutenção do equilíbrio das contas públicas, tendo em vista que ele engloba as receitas (arrecadação) e as despesas (gastos).
As receitas são estimadas porque os tributos arrecadados (e as outras fontes) podem sofrer variações a cada ano. Assim, é determinado antecipadamente o volume de recursos a ser arrecadado num dado exercício financeiro.
Por sua vez, as despesas são fixadas para garantir que o governo não gaste mais do que arrecada. O Congresso Nacional estabelece um limite de gastos a ser realizado com os recursos estimados.
O Orçamento Público do Governo Federal é um documento único, dividido em três partes. São elas:
| Orçamento Fiscal | Orçamento de Investimento das Empresas Estatais | Orçamento da Seguridade Social |
| É a parte onde estão as despesas do Legislativo (Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União), Executivo (Presidência, Ministérios e outros órgãos) e Judiciário (Fóruns e Tribunais), do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, além dos gastos com pagamento e rolagem da dívida pública federal. | É a espécie onde estão previstos os investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que não necessitam de recursos fiscais para manter ou ampliar suas atividades (por exemplo, a Petrobras, a Eletrobrás, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal). | É a parte das despesas com previdência e assistência social, além das ações e serviços públicos de saúde. Nessa categoria, por exemplo, estão previstos os pagamentos de aposentadorias, pensões e benefícios; os gastos com hospitais, medicamentos e; também, do Bolsa-Família. |
Tabela 1 – Composição do Orçamento Público Federal
A previsão do Orçamento Público Federal (PLOA 2019) foi de R$ 3,4 trilhões. Ela está descrita no gráfico abaixo:
Figura 1 – Composição do Orçamento Público Federal – Fonte: Orçamento Cidadão (PLOA 2019)
Quais leis regulamentam o Orçamento?
Em razão da importância do Orçamento Público Federal, sua elaboração é complexa e dividida em várias etapas. As principais etapas são as aprovações das Lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Elas são propostas pelo Poder Executivo e dependem da aprovação do Congresso Nacional, onde há discussões e, eventualmente, alterações nos projetos de lei encaminhados.
Plano Plurianual (PPA)
O PPA é um planejamento de médio prazo onde são definidas as estratégias, as diretrizes e as metas do Governo Federal por um período de 4 anos. Em tese, o objetivo dessa lei é organizar e viabilizar a ação público do Governo Federal.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO determina quais metas e prioridades do PPA serão tratadas no ano seguinte. Nela também são previstas algumas obrigações de transparência para o Executivo.
Tanto a LDO como a Lei Orçamentária Anual (LOA) devem estar alinhadas ao Plano Plurianual. Porém, a LDO e a LOA são elaboradas anualmente. A LDO estabelece a ligação entre o PPA e a LOA.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A LOA detalha todos os gastos que serão realizados pelo governo, definindo quanto, em quais áreas de governo (saúde, educação, segurança pública etc.) e para qual finalidade será gasto.
Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento. No entanto, nem tudo que está ali previsto é executado pelo governo federal. A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação.
Havendo a necessidade de realização de despesas acima do limite previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Além disso, pode editar decretos de contingenciamento, no qual são autorizadas apenas despesas no limite das receitas arrecadadas.
A LOA é, de fato, o orçamento anual. Ela está estruturada em diferentes categorias – o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais. Seu processo de elaboração está descrito abaixo:
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Elaboração
Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), com base no planejamento estabelecido no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) vigentes.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) faz a captação e a consolidação das propostas de cada Ministério e dos demais Poderes, através do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). O PLOA é encaminhado ao Poder Legislativo para aprovação. |
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Aprovação
Encaminhado o PLOA ao Congresso Nacional (CN), os deputados federais e senadores da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização discutem, ajustam e votam a proposta orçamentária. O relatório da CMO é votado no plenário do CN. Os parlamentares podem propor alterações à proposta orçamentária (emendas parlamentares), sob determinadas condições.
As emendas parlamentares são prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo possui para alterar o projeto de lei orçamentária anual enviado pelo Poder Executivo. Podem ser relativas à previsão de receita, ao texto da lei ou à autorização de despesas (apropriação, cancelamento ou remanejamento de despesa).
Aprovada, o PLOA poderá ser vetado/sancionado pelo Presidente da República. Em caso de vetos, caberá ao Congresso Nacional apreciá-los (podendo rejeitá-los ou não). Após a sanção, o PLOA se transforma na LOA. |
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Execução
Após a publicação da LOA, o Executivo tem até 30 dias para editar o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira. No decreto é feita a adequação dos valores da LOA à realidade de cada ano. Isso assegura o equilíbrio entre receitas e despesas previsto na LDO (meta de resultado primário). Se o decreto estipular limitação de despesas, ocorrerá o contingenciamento. Tanto as receitas como as despesas devem ser revisadas durante o ano.
Nessa etapa, os valores aprovados na LOA podem ser insuficientes ou ser necessária a realização de despesas não previstas. Nesses casos, a lei poderá ser alterada no decorrer de sua execução através dos chamados “créditos adicionais”. |
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Controle
Dois sistemas distintos controlam a execução orçamentária. O controle interno é realizado pelos órgãos da própria Administração, dentro de sua estrutura, com supervisão técnica do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Exemplo: o MEC controla os recursos recebidos por ele, além de suas despesas. Por sua vez, o controle externo é feito por uma instituição independente e autônoma (Congresso Nacional). O Tribunal de Contas da União (TCU) auxilia os parlamentares |
O que são as “projeções econômicas”?
Em razão do PLOA ser elaborado no ano anterior de sua vigência (por exemplo, a LOA de 2019 foi projetada em 2018), é necessário que seja projetado quanto será arrecadado e que haja um planejamento a respeito de como os valores serão gastos.
Portanto, as projeções econômicas são a estimativa das receitas do próximo ano, elaboradas através de importantes indicadores econômicos. Considera-se, por exemplo, o Produto Interno Bruto (PIB), a inflação, a taxa de juros, a taxa de câmbio, o salário mínimo etc.
No entanto, as estimativas também são utilizadas para determinar quanto será reservado para algumas despesas no orçamento. Por exemplo, o valor gasto com aposentadorias depende do valor do salário mínimo; por sua vez, as despesas com juros dependem da taxa de juros.
O que é a “Meta de Resultado Primário” (MRP)?
A definição da meta de resultado primário é uma etapa importante para a elaboração do orçamento. Ela representa tudo aquilo que o Governo arrecada menos o que gasta, sem considerar as receitas financeiras e as despesas relacionadas à dívida pública (juros e amortizações).
De maneira mais simples, comparando o orçamento do Governo Federal com um orçamento familiar, o resultado primário de uma família seria o que sobra da renda familiar após o pagamento de todas as despesas do dia a dia; porém, antes dela pagar as prestações de financiamentos e de empréstimos e os juros do cheque especial ou do cartão de crédito.
O orçamento do governo pode apresentar uma das 3 situações abaixo:
| Superávit primário – Quando há uma diferença positiva entre as receitas e as despesas, retirando-se os encargos financeiros embutidos no conjunto das despesas e das receitas. |
| Neutro – Quando a diferença entre receitas e despesas é nula. |
| Déficit primário – Quando há excesso de despesa sobre a receita (déficit operacional), retirando-se os encargos financeiros embutidos no conjunto das despesas e das receitas. |
A definição das Metas de Resultado Primário existe para controlar o endividamento público. Para 2019, o Governo Federal propôs ao Congresso Nacional a meta deficitária de R$ 139 bilhões.
O processo de fixação da Meta de Resultado Primário depende, em linhas gerais, de três elementos:
| Da avaliação do cenário macroeconômico para o ano seguinte, considerando parâmetros como a taxa de juros, a taxa de câmbio e o crescimento econômico |
| Do comportamento previsto para receitas e despesas |
| Do resultado que deve ser atingido para manter a relação dívida/PIB em nível adequado |
Na Lei de Diretrizes Orçamentárias, há o “Anexo de Metas Fiscais”. Nele, são apresentadas as Metas de Resultado Primário para o exercício fiscal a que se refere e para os dois seguintes. Além disso, a Meta de Resultado Primário deve ser buscada por toda a Administração pública federal, inclusive por suas empresas estatais.
O que são as receitas e as despesas no Orçamento Público Federal?
Receita Pública
De modo geral, a receita é a soma de valores recebidos durante um determinado período de tempo.
No sentido financeiro, é tão somente a entrada de recursos nos cofres do Estado que representem um aumento do seu patrimônio. Assim, para que haja receita pública, é preciso que a soma de dinheiro arrecadada esteja efetivamente disponível para ser objeto de gestão financeira, de acordo com as regras jurídicas, a qualquer momento.
Portanto, é o conjunto de recursos arrecadados pelo Estado e por outros órgãos, os quais são aplicados com o objetivo de fazer a cobertura das despesas relacionadas ao cumprimento de suas funções. A principal classificação da receita pública é a econômica, que se subdivide entre receitas correntes e de capital.
As receitas correntes são aquelas arrecadadas dentro do exercício financeiro. Assim, elas apenas aumentam o patrimônio não duradouro do Estado, pois se esgotam dentro do período anual. Nela estão, por exemplo, as receitas tributárias, patrimoniais, industriais e outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferências correntes.
Elas aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e são o principal mecanismo de financiamento da execução de políticas públicas. Geralmente elas produzem efeito positivo sobre o patrimônio líquido.
As receitas de capital são aquelas que modificam o patrimônio duradouro do estado, como, por exemplo, o resultado de um empréstimo contraído pelo Estado a longo prazo. Nela se incluem a constituição de dívidas, a conversão em espécie de bens e direitos, as reservas e as transferências de capital. No entanto, ainda que aumentem as disponibilidades financeiras do Estado, as receitas de capital não têm efeito sobre o patrimônio líquido.
Despesa Pública
De acordo com o Tesouro Nacional, trata-se da aplicação em dinheiro dos recursos estatais para custear os serviços de ordem pública ou para investir no próprio desenvolvimento econômico do Estado. As despesas devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo e estar previstas no Orçamento.
A despesa pode ser classificada quanto a sua natureza. Essa categorização identifica o tipo de gasto realizado, permitindo, por exemplo, visualizar se o governo está investindo ou endividado ou se gasta muito com pessoal. Isso facilita a compreensão do modo como os recursos serão aplicados, com serviços, obras ou compras, por exemplo.
Na classificação econômica da despesa pública, ela igualmente se subdivide entre corrente e de capital.
As despesas correntes reúnem os vários pontos pertinentes às despesas de custeio das entidades do setor público e aos custos de manutenção de suas atividades. Além disso, elas são realizadas para a manutenção dos equipamentos do setor público. Nela também se incluem as despesas relativas a vencimentos e encargos com pessoal, juros da dívida, compra de matérias primas e bens de consumo, serviços de terceiros etc.
As despesas de capital são realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, incluindo o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza (participações acionárias), bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos.
Além disso, é importante conhecer os estágios da execução da despesa (empenho, liquidação e pagamento).
O empenho é o primeiro estágio da despesa. Nele, o Governo se compromete a pagar uma despesa ao credor. Assim, ele reserva valores monetários autorizadas para atender uma finalidade específica (dotação orçamentária). O empenho é registrado no momento da contratação do serviço, aquisição do material ou bem, obra ou amortização da dívida.
Assim, a despesa empenhada é o valor do crédito orçamentário (ou crédito adicional) que já está formalmente comprometido pela emissão do empenho (compromisso de pagar assumido pelo Governo).
A liquidação é o segundo estágio da execução da despesa pública. Nesse estágio, com base em títulos ou documentos, é analisado se o credor tem direito ao pagamento do crédito pelo Governo. Nesse momento, o credor faz a cobrança da prestação dos serviços, da entrega dos bens ou da realização da obra, por exemplo.
Nesse estágio estão todos os atos de verificação e conferência, ou seja, da entrega do material ou da prestação do serviço ao reconhecimento da despesa pelo Governo.
Por fim, o pagamento é o último estágio da execução da despesa. Ele consiste na entrega da quantia em dinheiro ao credor. Após a liquidação, a autoridade pública competente determina que a despesa seja paga. Normalmente o pagamento ocorre por meio de crédito em conta bancária do favorecido.
Abaixo, podemos analisar a execução das despesas do orçamento atualizado de 2019.
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Distribuição dos recursos do orçamento pelos Grupos de Despesa (valores em reais) – 2019 |
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| Estágios | Dotação Atual | Empenhado | Liquidado | Pago |
| Pessoal e Encargos Sociais | 349.367.290.838 | 297.560.409.738 | 240.586.596.111 | 239.804.701.230 |
| Juros e Encargos da Dívida | 399.701.449.444 | 266.686.713.958 | 262.099.508.189 | 262.099.508.189 |
| Outras Despesas Correntes | 1.324.003.150.732 | 1.233.268.115.839 | 934.657.403.518 | 932.524.335.630 |
| Investimentos | 36.332.770.043 | 18.807.940.158 | 7.683.359.309 | 7.376.502.115 |
| Inversões Financeiras | 94.409.391.872 | 58.567.380.865 | 42.173.254.349 | 42.123.908.833 |
| Amortização da Dívida | 1.025.333.661.899 | 803.853.404.825 | 730.958.875.882 | 730.958.875.882 |
| Reserva de Contingência | 33.403.505.954 | 0 | 0 | 0 |
| Total | 3.262.551.220.782 | 2.678.743.965.382 | 2.218.158.997.357 | 2.214.887.831.879 |
Tabela 2 – Elaborado com os dados divulgados pelo SIOP (2019)
Receitas e despesas no Orçamento Fiscal e no Orçamento da Seguridade Social
Na elaboração do Orçamento Público Federal, as receitas e as despesas são classificadas em primárias e financeiras.
Receitas primárias
Em maior proporção, correspondem aos tributos arrecadados (impostos, taxas e contribuições); e, em menor proporção, à arrecadação própria dos órgãos públicos, tais como as receitas provenientes de seu patrimônio, através de aluguéis, e os dividendos recebidos das empresas que controla.
Foi fixado, como previsão de arrecadação no PLOA (2019), o montante de R$ 1.574,9 bilhões.
Despesas primárias
Representam os gastos do Governo Federal para prover bens e serviços públicos à população, além dos gastos necessários para manter a estrutura do Estado.
Nelas estão, por exemplo, o pagamento de servidores públicos, a manutenção de universidades e a construção de aeroportos.
Como despesa primária total, foi fixado o valor de R$ 1.702,2 bilhões no PLOA 2019. Elas são ou obrigatórias ou discricionárias.
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Despesas obrigatórias |
Despesas discricionárias |
| São as despesas que a União tem a obrigação legal ou contratual de realizar, ou seja, são despesas cuja execução é mandatória.
O PLOA 2019 previu, como despesas primárias obrigatórias, aproximadamente R$ 1,59 trilhão.
R$ 1,59 trilhão = R$ 637,9 bilhões (Benefícios da Previdência Social) + R$ 325,9 bilhões (Pessoal e Encargos Sociais) + R$ 350,6 bilhões (Outras Obrigatórias) + R$ 275,2 bilhões (Transferências Intergovernamentais) |
São aquelas cuja execução depende da avaliação ou escolha que o Governo Federal faz acerca da conveniência e da oportunidade de sua realização. Por não haver determinação previamente estabelecida, o governo avalia, em tese, as prioridades da população.
No PLOA 2019, foi estabelecido o montante de R$ 112,6 bilhões para a realização das despesas primárias discricionárias |
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Despesas vinculadas
Quando o Governo Federal arrecada, ele transfere recursos por repartição de receita aos Estados, aos Municípios e ao DF. O valor da sobra corresponde à receita líquida do Governo Federal.
Além das despesas obrigatórias, existem as despesas vinculadas. As despesas vinculadas são áreas do Orçamento (saúde e educação) que recebem, obrigatoriamente, um percentual fixo das receitas líquidas. Por meio desse vínculo, há a destinação específica das receitas para uma ação estatal determinada.
No sistema de despesa vinculada, o que determina o volume mínimo de recursos não é o destino final do gasto (como salários ou reajustes), mas sim o tamanho da arrecadação. Se a arrecadação aumenta, essa destinação também aumenta. Se cai, consequentemente o gasto mínimo diminui. Se o governo tiver disponibilidade financeira, ele poderá destinar ao setor um valor superior ao mínimo.
Na saúde, o percentual definido na Constituição (CF), para 2020, é de 15%. Para educação, a CF determina que o Governo Federal destine 18% da receita líquida dos impostos – descontado o percentual transferido aos estados e municípios. Os recursos são destinados apenas à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), que inclui construção e manutenção de instalações, remuneração de professores, aquisição de material didático e transporte escolar, excluindo, por exemplo, as despesas com alimentação, hospitais universitários etc. Ele também deve destinar 1/3 do arrecadado com a contribuição salário-educação ao Fundeb.
No entanto, as despesas vinculadas e obrigatórias não podem ser somadas, pois grande parte dos recursos vinculados serve para pagar uma despesa obrigatória – o salário de servidores. |
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Quanto maiores as despesas obrigatórias, menor o espaço de decisão para alocação dos recursos no Orçamento (despesas discricionárias).
Em relação às receitas e despesas financeiras, elas se originam de operações financeiras – empréstimos, em sua maioria. A cada ano, o Governo Federal pega novos empréstimos para pagar dívidas de anos anteriores, ocasionando a chamada “rolagem da dívida”.
Receitas financeiras
São todas as receitas não primárias. São as relacionadas a uma dívida, tanto do governo perante pessoas, instituições brasileiras e organizações internacionais quanto destas junto ao governo. O valor recebido pelo governo ao adquirir um novo empréstimo (gerando nova dívida), assim como o pagamento, por terceiros, de dívidas que possuem com o Poder Público são receitas financeiras. No PLOA 2019, a previsão de receita financeira foi de R$ 1.687,3 bilhões.
Despesas financeiras
São todas as despesas não primárias, resultantes do pagamento de uma dívida do Governo, da concessão de empréstimo ou do subsídio dos juros de empréstimos tomados por outra instituição ou pessoa. Exemplos de despesas financeiras são: o financiamento estudantil através do FIES e os subsídios do programa “Minha Casa Minha Vida”.
No PLOA 2019, as despesas financeiras foram fixadas no valor de R$ 1.560,0 bilhões.
Quando o Governo Federal decide reduzir o pagamento de sua dívida, ele terá – temporariamente – condições de gastar mais. No entanto, futuramente, ele aumentará significativamente o seu endividamento, ocasionando, por exemplo, inflação (principalmente se a arrecadação futura não aumentar).
Parte 2 pode ser acessada clicando aqui
REFERÊNCIAS
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