20 out
Parte V – Uma análise das medidas adotadas no governo Bolsonaro e nos anteriores
Um histórico da situação orçamentária em 2019
Em março, foram bloqueados R$ 34,955 bilhões do orçamento do Governo Federal – que incluíram uma reserva de R$ 5,373 bilhões para pleitos dos ministérios.
Em julho, foi anunciado novo bloqueio, no valor de R$ 1,443 bilhão. Ele ocorreu logo após o encaminhamento do Relatório Bimestral de Receitas e Despesas ao Congresso Nacional, documento que orienta a execução do Orçamento Geral da União com base na revisão dos parâmetros econômicos e das receitas da União.
Quando as receitas são menores do que os valores previstos na LOA, o governo tem de fazer novos bloqueios para cumprir a meta de déficit primário (resultado negativo nas contas do governo sem os juros da dívida pública) de R$ 139 bilhões para este ano.
No relatório bimestral, alguns indicadores foram revisados pelo Governo Federal. A mudança mais significativa foi a redução da previsão de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) neste ano, para 0,8%. No bimestre anterior, a previsão já havia sido reduzida de 2,2% para 1,6%.
No relatório do terceiro bimestre, tanto as receitas como as despesas previstas para 2019 foram reavaliadas para baixo.
O que é o contingenciamento ou bloqueio de recursos?
O contingenciamento é o bloqueio temporário de recursos do orçamento, normalmente adotada quando o Governo Federal não consegue ou realizar a execução orçamentária, nos termos aprovados na LOA, ou cumprir a Meta de Resultado Primário (definida na LDO).
Assim, se a situação orçamentária apresenta estabilização ou resultados positivos, suspende-se o bloqueio e os recursos são liberados. No entanto, quando os resultados são negativos, pode-se ou estender o contingenciamento por um período de tempo maior ou realizar o chamado “corte de gastos”.
O contingenciamento é necessário para que a Administração pública cumpra o artigo 167 da Constituição Federal, a chamada “regra de ouro”.
Essa regra constitucional permite que o Governo Federal aumente sua dívida pública somente para pagar dívidas antigas ou fazer investimentos. Portanto, o governo jamais poderá aumentar a dívida pública para pagar despesas de custeio (salários e outras despesas).
Existe, no entanto, uma exceção: com a autorização do Congresso Nacional, por meio da abertura de crédito suplementar. O período limite para aprovar a questão é o 30 de junho.
Segundo a Constituição Federal,
Art. 167. São vedados: (…)
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (…)
Quem descumpre a “regra de ouro” estará, consequentemente, praticando crime de responsabilidade.
O governo Bolsonaro encaminhou ao Congresso Nacional o pedido de aprovação de crédito suplementar, no valor de R$ 248 bilhões.
O Ministério da Educação sob o governo Jair Bolsonaro (PSL)
“Universidades que, em vez de procurar melhorar o desempenho acadêmico, estiverem fazendo balbúrdia, terão verbas reduzidas”. Essa declaração foi proferida por Abraham Weintraub, ministro da Educação (MEC), durante entrevista ao Estado de São Paulo.
No dia 30 de abril, o ministro da Educação anunciou que cortaria 30% dos recursos da (Universidade de Brasília), UFBA (Universidade Federal da Bahia) e UFF (Universidade Federal Fluminense), pois elas estariam promovendo “balbúrdia” em seus campi. Assim, as verbas seriam cortadas por “problemas de comportamento”, sem um critério específico.
Poucas horas depois, sob duras críticas, o MEC anunciou que o corte atingiria todas as instituições de ensino superior. Além de ter divulgado erroneamente que ocorreriam “cortes”, ministro relacionou a medida ao baixo desempenho das instituições de ensino superior.
Uma semana depois, em audiência na comissão de Educação do Senado, o ministro esclareceu que não haveria cortes para as instituições, mas contingenciamentos.
Assim, o MEC anunciou o bloqueio de 30% das verbas discricionárias. O valor atingiu R$ 7,4 bilhões do orçamento para o Ministério da Educação. O MEC esclareceu que os recursos seriam desbloqueados. A previsão anunciada era de que isso ocorreria no mês de setembro.
Após inúmeros protestos, foram liberados recursos ao Ministério da Educação para cobrir as despesas de custeio das universidades e institutos federais. Com recursos do fundo de emergência, foram desbloqueados R$ 1,6 bilhão. Assim, o contingenciamento na educação ficou reduzido a R$ 5,8 bilhões. Assim, para as 63 universidades e 38 institutos federais de ensino, o valor bloqueado atingiu R$ 2,12 bilhões.
Em julho, novamente foram bloqueados R$ 348,5 milhões do Ministério da Educação. O bloqueio atingiu outros ministérios.
No dia 20 de setembro, o Governo Federal desbloqueou R$ 8,3 bilhões para órgãos e ministérios. Assim, cerca de R$ 26,65 bilhões permanecem contingenciados.
Em razão da liberação de recursos, o MEC anunciou um desbloqueio de R$ 2 bilhões. Desse total, 58% serão destinados para universidades e institutos federais. O valor desbloqueado corresponde à metade do contingenciamento para essas instituições (R$ 2,12 bilhões).
Apesar do desbloqueio, cerca de R$ 3,8 bilhões ainda estão congelados no MEC. De acordo com Abraham Weintraub, há a expectativa de novo desbloqueio até o final de outubro.
Os recursos liberados serão destinados para: universidades e institutos federais (R$ 1,2 bilhão); compra e distribuição de livros didáticos (R$ 290 milhões); bolsas da Capes (R$ 270 milhões); e exames da educação básica (R$ 105 milhões).
Além disso, há a previsão do MEC receber R$ 1 bilhão do fundo da Lava Jato, criado a partir de multas pagas pela Petrobras para evitar processos nos Estados Unidos, em razão dos escândalos de corrupção na empresa. O Supremo Tribunal Federal autorizou essa destinação para os recursos do fundo.
O impacto do bloqueio de recursos nas instituições de ensino superior
No orçamento de 2019, há a previsão de R$ 35 bilhões para o ensino superior. Algumas universidades também possuem recursos próprios.
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Execução do orçamento do órgão por subfunção de Educação |
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| Subfunção | Despesa executada |
Despesa prevista (Orçamento atualizado) |
| Ensino superior | R$ 20.158.102.343,71 | R$ 35.004.374.157,00 |
| Transferências para a educação básica | R$ 12.275.147.511,95 | R$ 17.138.034.889,00 |
| Ensino profissional | R$ 6.963.560.147,78 | R$ 12.605.604.384,00 |
| Serviços financeiros | R$ 5.668.345.923,81 | R$ 12.398.519.466,00 |
| Assistência hospitalar e ambulatorial | R$ 5.397.322.564,11 | R$ 8.971.034.163,00 |
| Outros | R$ 12.482.922.066,06 | R$ 30.641.234.870,98 |
| Total | R$ 62.945.400.557,42 | R$ 116.758.801.929,98 |
Tal qual o Orçamento Público Federal, o orçamento das instituições de ensino superior está dividido em duas partes:
| Obrigatória | Discricionária |
| Nessa parte estão as despesas que não podem ser realocadas, como os salários e os benefícios recebidos pelos servidores públicos federais, por exemplo. | Nessa parte estão as despesas relacionadas ao desenvolvimento de pesquisa científica, da melhoria do ensino e de outros programas acadêmicos. |
Nas despesas discricionárias, que podem sofrer corte e bloqueio, estão todos os gastos que as instituições têm para custear suas atividades (água, luz, telefone, pagamento de bolsas de estudo etc.) e investir na sua estrutura. No total, as instituições federais de ensino sofreram bloqueio de R$ 2,12 bilhões correspondentes a esses gastos.
O Governo Federal somente pode bloquear os recursos destinados às despesas discricionárias. Assim, o bloqueio na educação atingiu as despesas obrigatórias, tais como os salários de professores (ativos e inativos) ou assistência estudantil.
Em levantamento realizado após o anúncio do primeiro bloqueio, o UOL apontou que, dentre as 63 universidades federais, para 37 instituições o bloqueio superava os 30%. Em 2 universidades federais, o contingenciamento comprometeu, respectivamente, 54% (UFSB) e 52% (UFMS). Isso ocorreu porque algumas instituições têm mais recursos a serem gastos com despesas discricionárias do que outras.
Distanciamento entre discurso político e realidade: a educação como instrumento de disputa de poder político
“A retirada de dinheiro da educação representa um projeto elitista e eugenista que visa apagar das Universidades, IF e CEFET a diversidade e impedir o acesso do(a)s mais pobres desse país à pós-graduação”.
Esse é um trecho da nota de repúdio divulgada pelo Andes-SN contra os “novos cortes impostos pelo governo federal ao orçamento da Coordenação Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal (Capes) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)”.
Em outro trecho, a nota afirma que
No momento em que a Educação Superior mais expressa a diversidade do povo brasileiro, a partir das conquistas dos Movimentos Sociais com a implementação de políticas públicas, o governo federal, com um discurso preconceituoso e sem apresentar os dados reais relacionados ao orçamento da União, escolheu como inimigo a educação, promovendo um verdadeiro desinvestimento.
Para a entidade, as medidas do governo Bolsonaro “destroem a política de ciência e tecnologia consolidada e as inovações em curso, colocando o país em situação de subserviência ao imperialismo e que compromete a soberania nacional”.
Vejamos.
Os recursos totais do MEC tiveram aumento médio de 10% no período de 2006 a 2014.
No entanto, as universidades e institutos federais sofrem com contingenciamentos e cortes em suas previsões de gastos discricionários desde 2015. A Andes-SN ignora o fato de que as medidas mais gravosas impostas à educação ocorreram durante o governo Dilma (PT).
Sob o lema “Brasil: Pátria Educadora”, o governo Dilma promoveu um corte de 9,4 bilhões. O orçamento autorizado para 2015 (R$ 109 bilhões) foi reduzido para aproximadamente R$ 98 bilhões. Na época, o Governo Federal bloqueou R$ 78 bilhões do orçamento.
Em 2016, no governo de Michel Temer, foram bloqueados R$ 44,6 bilhões do orçamento (os valores foram bloqueados ainda no governo Dilma). Na educação, o bloqueio foi de R$ 4,27 bilhões.
Em 2017, o governo Temer bloqueou R$ 42,1 bilhões do orçamento, atingindo R$ 4,3 bi da educação.
Em 2018, foram bloqueados R$ 16,2 bilhões. No entanto, os valor por pasta não foram detalhados.
Todos os dados acima estão disponíveis no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.
No primeiro semestre de 2019, o governo Bolsonaro bloqueou R$ 29,5 bilhões do orçamento (R$ 5,8 bi em educação). Atualmente, o bloqueio orçamentário atinge cerca de R$ 21 bilhões (R$ 3,8 da educação). Com a previsão do MEC de liberação dos recursos ainda bloqueados, há uma possibilidade de não haver corte na área de Educação.
De 2015 a 2016, a crise econômica fez com que o Brasil perdesse 7% do PIB. O bloqueio, feito pelo governo para impedir gastos por falta de receita suficiente, se converteu em “corte” nos últimos anos. Isso foi motivado pelo baixo crescimento e o “crescimento” negativo da economia.
Em razão disso, o orçamento do MEC registrou retração acumulada de 6% de 2015 a 2018, em valores corrigidos pela inflação. Isso fez com que os recursos deixassem de acompanhar o aumento dos preços no período que vai até 2018.
Segundo levantamento do G1 feito com 63 universidades federais e publicado em 2017, enquanto as vagas nas instituições crescem initerruptamente desde 2009, as despesas discricionárias pararam de aumentar em 2014.
Mesmo com a queda real do orçamento do MEC, os gastos obrigatórios – como salários – cresceram.
Ironicamente, Dilma convocou a população a participar dos protestos contra “desmonte da educação”. Trata-se da expressão pura e simples da hipocrisia.
A Andes-SN afirma que o Governo Federal não apresenta dados reais de seu orçamento. Além de mentirosa, essa afirmação equivale à crença de que a terra é plana. Explico: do mesmo modo que o ser humano desenvolveu instrumentos que comprovam a esfericidade do planeta, algumas pessoas insistem em ignorá-los. A Andes-SN faz o mesmo com as contas públicas.
Hoje, o orçamento é divulgado pelo Tesouro Nacional, pelo Portal da Transparência e pelo Ministério da Economia (através do SIOP). Além disso, as contas públicas são anualmente analisadas pelo TCU e votadas pelo Congresso Nacional. Infelizmente, não se trata de ignorância por parte da Andes-SN, mas sim de desonestidade expressa.
Na tabela abaixo, a previsão orçamentária de 2019 apresenta maior nível detalhamento.
| Aplicação dos recursos na área de Educação (subfunção) |
Total subfunção |
| 122 – Administração Geral | R$ 3.530.153.764 |
| 123 – Administração Financeira | R$ 861.392.548 |
| 128 – Formação de Recursos Humanos | R$ 92.609.265 |
| 131 – Comunicação Social | R$ 30.330.000 |
| 301 – Atenção Básica | R$ 728.863.102 |
| 302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial | R$ 9.231.508.680 |
| 306 – Alimentação e Nutrição | R$ 4.154.693.011 |
| 331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador | R$ 2.410.544.918 |
| 363 – Ensino Profissional | R$ 13.005.669.172 |
| 364 – Ensino Superior | R$ 35.674.078.136 |
| 365 – Educação Infantil | R$ 123.698.128 |
| 366 – Educação de Jovens e Adultos | R$ 51.776.287 |
| 368 – Educação Básica | R$ 7.461.496.307 |
| 571 – Desenvolvimento Científico | R$ 353.801.133 |
| 573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico | R$ 397.730.137 |
| 694 – Serviços Financeiros | R$ 12.398.519.466 |
| 846 – Outros Encargos Especiais | R$ 8.334.585.335 |
| 847 – Transferências para a Educação Básica | R$ 17.138.034.889 |
Nesse ano, analisada por Grupo de Despesa, a previsão orçamentária atualizada para Educação mostra que a maior parte dos recursos são destinados ao pagamento de servidores públicos.
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Previsão e execução orçamentária para a área de Educação por Grupos de Despesas em 2019 (valores em reais) |
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| Grupo de Despesa | Dotação Inicial | Dotação Atual | Empenhado | Liquidado |
Pago |
| Total | 116.758.801.930 | 115.979.484.278 | 92.167.970.698 | 69.332.828.544 | 69.024.288.711 |
| Pessoal e Encargos Sociais | 53.169.288.535 | 52.563.614.070 | 44.797.359.920 | 34.195.095.483 | 34.191.279.144 |
| Outras Despesas Correntes | 46.388.545.611 | 46.345.604.970 | 36.206.753.236 | 28.304.975.895 | 28.020.312.871 |
| Investimentos | 4.250.918.538 | 4.120.215.992 | 1.403.532.143 | 396.614.011 | 378.187.310 |
| Inversões Financeiras | 12.950.049.246 | 12.950.049.246 | 9.760.325.398 | 6.436.143.154 | 6.434.509.386 |
Do mesmo modo, a maior parte dos recursos para o ensino superior é destinada ao pagamento de servidores, comprometendo R$ 23,2 bilhões (65,2% do total).
Um dos pontos mais criticados foi a intenção do MEC de intervir nas universidades federais. As universidades federais têm autonomia didática, garantida pela Constituição Federal (artigo 207) e regulamentada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
Em razão disso, o MEC não pode interferir na maneira como a instituição utilizará os recursos repassados nem cortar a verba de determinados cursos (ou obrigar as universidades a investirem mais em um centro de pesquisa).
Cabe exclusivamente a instituição decidir sobre a criação, expansão, modificação ou extinção dos cursos de graduação.
Como o pagamento de salários é obrigatório, o MEC segue uma planilha para definir, junto às universidades, como vai se dar a distribuição da parte discricionária. Um dos parâmetros utilizados envolve a análise do número de matrículas, da oferta de cursos, da produção de conhecimento científico, dos resultados na avaliação do Sinaes (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior) ou da Capes (Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal e Nível Superior).
Por sua vez, as universidades mais novas não entram nessa tipo de seleção. O orçamento delas é estabelecido de acordo com as necessidades de cada instituição. Anualmente elas solicitam justificadamente o montante de recursos desejados. No entanto, o MEC decide quanto dessa solicitação poderá ser atendida.
Pela análise dos dados, a redução dos recursos discricionários não é influenciada exclusivamente pela posição do Governo Federal perante as instituições de ensino superior. É evidente que inúmeros elementos fazem com que o bloqueio pareça uma medida punitiva ou discriminatória (talvez até seja objeto de deleite da ala ligada a Olavo de Carvalho).
Mas, para além do posicionamento político do governo, existem aspectos jurídicos de caráter fiscal que justificam o bloqueio e explicam como chegamos nessa situação.
Enfrentar os problemas na educação requer respeito pela verdade e embasamento nos dados. Não se trata de “economicismo”. Os dados são os indicativos de boa parcela do que acontece atualmente. Sem dúvidas, a postura da equipe do governo não é respeitosa com a comunidade acadêmica e esse é possivelmente o maior ataque. Porém, isso não justifica a postura desonesta de parte das organizações que representam as categorias das instituições de ensino.
É um grande paradoxo a defesa da educação através de mentiras ou informações falsas. Os problemas são reais, mas a abordagem exclusivamente partidarizada da crise não é indício de comprometimento com a reformulação das políticas públicas educacionais.
Todos os dados apresentados demonstram que, com o crescimento das despesas obrigatórias em proporções significativamente maiores que o crescimento da arrecadação, haveria um momento em que o Governo Federal teria de promover o chamado “ajuste fiscal” para conter o crescimento do déficit.
Se as despesas obrigatórias mantêm uma trajetória de crescimento, é evidente que as despesas discricionárias serão atingidas em um esforço de “compensação”. No entanto, esse ajuste das despesas discricionárias tem efeito muito reduzido sobre os gastos totais.
Negar o padrão insustentável dos gastos públicos, impossibilitando qualquer diálogo sobre a readequação das despesas obrigatórias, como os salários, por exemplo, não garante a manutenção do funcionamento das instituições. Negar a crise fiscal não faz com o déficit desapareça.
Normalmente, aqueles que negam a crise ou os gastos excessivamente altos com despesas obrigatórias, estão em posição favorável, graças ao lobby das organizações e o corporativismo institucional.
Negar essa realidade tem inúmeras consequências prejudiciais. Independentemente da base ideológica, a história brasileira é repleta de registros de como a irresponsabilidade fiscal dos governantes sempre puniu os mais pobres.
Interpretar as relações políticas como um jogo de contraste, baseando-se em uma dicotomia política já superada, pode colocar em xeque o ensino superior. Sem uma reestruturação administrativa, as universidades públicas servirão como memoriais da crença de que os recursos não são escassos.
Hoje, quem sofre são os estudantes, os grandes prejudicados pela crise orçamentária da educação. Os governos vêm e vão. As universidades, porém, ficam. O ponto de apoio para que não transformemos salas de aulas em museus é trazer a racionalidade e a honestidade ao debate público.
REFERÊNCIAS
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